0
Hopp til hovedinnhold

Oppskriften på et godt samarbeid i lokalpolitikken

Den nye kommuneloven har gitt klarere rammer og rettsregler, men også en ny dynamikk mellom folkevalgte og kommunedirektøren. Det viser en ny rapport fra UiA utarbeidet på oppdrag fra Kommunesektorens organisasjon.

Foto av forskergruppen SAKOM
Forskere fra Senter for anvendt kommunalforskning står bak rapporten. Fra venstre: professor Iris Nguyên Duy, professor Dag Ingvar Jacobsen, forsker Linda Hye og professor Morten Øgård

– Selv relativt enkle endringer i kommuneloven har betydelige konsekvenser for forholdet og ansvarsfordelingen mellom folkevalgte og administrasjon, sier professor Iris Nguyên Duy ved Institutt for rettsvitenskap ved Universitetet i Agder (UiA).              

Hun er en del av forskningsgruppen ved UiAs Senter for anvendt kommunalforskning (SAKOM). På oppdrag fra Kommunesektorens organisasjon (KS) har senteret utarbeidet en rapport om følgene den nye kommuneloven har for det kommunale lederskapet.

Senteret har eksperter fra universitetets forskningsmiljøer på statsvitenskap og juss. Alle har tatt i bruk sine spesialfelt for å forstå hva som kreves av et godt samspill mellom politikere og administrasjon i kommunene.

De folkevalgte og administrasjonen

Hva er det som kjennetegner et godt samarbeid mellom folkevalgte og administrasjon? Stemmer det at mange kommunedirektører slutter før tiden – og i så fall hvorfor? Og hvilke praktiske konsekvenser får den nye kommuneloven som trådte i kraft høsten 2019?

Spørsmål som disse var utgangspunktet for rapporten. Problemstillingene handler om hvordan lokaldemokratiet skal fungere best mulig, og har noe å si for de fleste politiske beslutningene som blir tatt i nærområdet vårt.

Viktige endringer

Faksimile av rapporten

Rapporten er utarbeidet på oppdrag fra Kommunsektorens organisasjon, og er tilgjengelig på deres nettsider.

Den juridiske delen av rapporten handler om hva som er nytt i den nye kommuneloven for de folkevalgte og kommunedirektøren. Målet er å øke bevisstheten om bakgrunnen for rettsreglene og hvordan de skal anvendes.

Nguyên Duy trekker frem tre viktige endringer i den nye kommuneloven:

  • Om kommunestyret ønsker å gi bindende føringer til kommunedirektøren, må det skje gjennom tydelige beskjed, helst i vedtaksform.
  • Det er lagt vekt på skillet mellom folkevalgte og administrasjon. Det er nå forbudt å blande administrasjon og folkevalgte i ett og samme organ.
  • Kommunedirektøren har blitt tildelt løpende personalansvar for den enkelte.

– Den nye loven har nærmest ført til et paradigmeskifte i forholdet mellom folkevalgte og administrasjonen, sier Nguyên Duy.

Men selv om den nye kommuneloven har gitt klarere rammer og rettsregler, har den også gråsoner. Dette gjelder for eksempel den vanskelige grensedragningen mellom utøvelsen av arbeidsgiverpolitikk og løpende personalansvar.

Tre ting går igjen

– Vi ser tre faktorer som går igjen i alle kommunene som har fått til et fruktbart samspill mellom administrasjon og politikere, sier professor Morten Øgård ved UiAs Institutt for statsvitenskap og ledelsesfag.

Han oppsummerer:

  • Rollene til folkevalgte og administrasjon må være tydelig avklart.
  • Utfordringer må håndteres så snart som mulig.
  • Relasjonen mellom ordfører og kommunedirektør må være preget av trygghet og tillit.

– Stort sett fungerer dette samspillet godt. Vi har ikke funnet de store overraskelsene, men man kan lære mye av å studere kommunene som lykkes, sier Øgård.

Selv om det er en moderat økning i tallet på kommunedirektører som går av før tiden, har ikke forskerne funnet at det handler om et stigende konfliktnivå. Tvert imot er den største faktoren naturlig avgang.

– Rundt halvparten av kommunedirektørene vi spurte sier at de kunne vurdere å bytte jobb om muligheten bød seg. Da handlet det ofte om kommunens beliggenhet, og hvor åpen den er for utvikling og innovasjon, sier Øgård.

Trenger godt politisk klima

– Fra et statsvitenskapelig synspunkt ser vi at forholdet mellom politikk og administrasjon aldri vil bli helt klart, uansett hva man gjør på lovsiden. Man er nødt til å ha en dialog for å ha et godt samarbeid, sier professor Dag Ingvar Jacobsen ved UiAs Institutt for statsvitenskap og ledelsesfag.

Han har jobbet med å kartlegge samspillet mellom ordfører og kommunedirektør. I arbeidet ble det tydelig hvor viktig det var med et lavt konfliktnivå blant politikerne.

– Der hvor samarbeidet fungerer dårlig, skyldes det i liten grad trekk ved kommunedirektøren eller ordføreren. Det som betyr noe, er graden av fragmentering og konflikt på det politiske nivået. Desto flere partier som inngår i en koalisjon, desto vanskeligere er det å rydde i forholdet mellom politikk og administrasjon, sier Jacobsen.

Han trekker frem Kristiansand, med sitt sammensatte bystyre, som et eksempel på en kommune med et høyt konfliktnivå.

– Det blir vanskelig å styre, men det er en gråsone som loven ikke kan gjøre noe med. Det setter store krav til lederne, sier Jacobsen.

Vanskelige saker krever dobbelt lederskap

I arbeidet med rapporten beskrev forskerne ti kommuner som var gode eksempler på vellykket samspill mellom folkevalgte og administrasjon.

– Et godt samarbeid mellom direktør og ordfører er avhengig av et tett og godt samarbeid basert på tillit. Men de må også utøve godt lederskap på hver sin banehalvdel, sier Linda Hye, forsker ved SAKOM og seniorrådgiver ved Fakultet for samfunnsvitenskap.

Ordføreren må mestre et høyt politisk lederskap overfor hele kommunestyret for å dempe potensielle utfordrende situasjoner. Direktøren må gjøre det samme overfor administrasjonen.

– Så kan det oppstå særskilt vanskelige saker, som Covid-19, som krever dobbelt lederskap. Forskrifter som griper inn i folks liv krever et enormt forarbeid fra direktørens side for å sikre at det lovmessige grunnlaget er på plass, mens ordføreren må få med seg de andre politikerne for å få forskriftene vedtatt, sier hun.

Skal brukes i utdanningen

Forskergruppen ved Senter for anvendt kommunalforskning er i ferd med å skrive flere vitenskapelige artikler basert på funnene i rapporten. De vurderer også å skrive en bok basert på dem. Samtidig skal rapporten komme til nytte som en del av opplæringen KS gir til folkevalgte, og utdanningen UiA gir ledere i offentlig sektor.

– UiA har ett av de største etter- og videreutdanningsprogrammene for ledere i offentlig sektor, og mange av funnene våre kan brukes der, sier Øgård.

KS utvikler også en app med tittelen «Godt samspill».

– Appen er et dialogverktøy som kan benyttes av ordfører og kommunedirektør for å forbedre samarbeidet og samspillet, sier Marit Roxrud Leinhard, avdelingsdirektør for arbeidsgiverpolitikk i KS.

I tillegg utvikler KS en mal for utviklingssamtalen som verktøy for god oppfølging av kommunedirektøren.

Rapporten Styrket lederskap i kommunal sektor – gjeldende rett, roller og rolleforståelse mellom folkevalgte og kommunedirektør er utformet av Senter for anvendt kommunalforskning ved Universitetet i Agder på oppdrag av Kommunesektorens organisasjon. Forfatterne er Harald Baldersheim, Iris Nguyên Duy, Linda Hye, Dag Ingvar Jacobsen, Nadja Kühn, Nichole Elgueta Silva og Morten Øgård.