Mange norske kommuner er små. Over halvparten har under 5000 innbyggere. Likevel må de løse de samme oppgavene som større kommuner.
– Kommuner er for eksempel pålagt å tilby innbyggerne en legevakt. Men en kommune på 4000 innbyggere kan ikke gjøre det alene. Da løser de det gjennom et samarbeid med andre kommuner.
Det sier Bjørnulf Arntsen på Universitetet i Agder (UiA). Han er daglig leder ved Senter for omsorgsforskning Sør, og har nylig tatt doktorgrad på samarbeid mellom kommuner.
Spurte helseledere i norske kommuner
Arntsen forteller at omfanget av slike samarbeid har vokst voldsomt de siste tiårene. Likevel har vi lite kunnskap om hvordan de virker. Det lille vi vet er basert på tekniske tjenester. Det ville Arntsen gjøre noe med.
– Tekniske tjenester som avfallshåndtering er enkle å måle, siden det først og fremst handler om økonomi og effektivitet. Innen helsetjenester handler det om økt kvalitet på tjenestene og mulighetene til å bygge opp et sterkere fagmiljø, sier han.
Siden effekten av samarbeidene han ville se på ikke kunne måles i kroner og øre, sendte han ut en spørreundersøkelse til de øverste lederne for helsetjenestene i alle norske kommuner.
Svarene han fikk viste at hemmeligheten bak et godt samarbeid ikke bare ligger hos den enkelte kommunen. Flere andre faktorer spiller inn, blant annet størrelsen på kommunene man samarbeider med, hvor mange de er i samarbeidet, og valg av styringsform.
Tillit og enighet
Når Arntsen skulle sammenligne kvaliteten på samarbeidet, valgte han å definere kvalitet som tillit og enighet mellom deltakerne. Han fant at spesielt tre ting bidro til dette.
Det første er å begrense antall deltakere. Jo flere som samarbeider, jo vanskeligere er det å bygge tillit og enighet.
– I studien har jeg hentet mye fra teorier om samhandling mellom mennesker på individnivå. Om du sitter rundt et møtebord med tre andre, er det mye enklere å bli enige enn om det sitter tjue mennesker rundt det samme bordet, sier Arntsen.
Den samme dynamikken gjør seg gjeldende i kommunesamarbeid, hvor det også kan dreie seg om tjue kommuner som skal samarbeide om en tjeneste.
Modnes over tid
Den andre tingen som bidrar til kvalitet, er tid. Tillit og enighet er nemlig noe som modnes over tid.
– Konflikter oppstår gjerne i starten av et samarbeid, når avgjørelser skal tas. Når samarbeidet har modnet noen år, har partene blitt kjent med hverandre og det er lettere å bygge tillit, sier Arntsen.
Styring av samarbeidet
Den tredje tingen som bidrar til kvalitet, er hvordan samarbeidenes styres. Der styringen av samarbeidet var overlatt til en vertskommune eller et interkommunalt selskap, bidro dette til å bygge mer enighet sammenlignet med samarbeid der alle skal ha en hånd på rattet.
– Om alle skal være med å styre, blir det vanskeligere å oppnå enighet, sier Arntsen.
Relativ størrelse er viktig
En vertskommune er den kommunen der samarbeidet er plassert, for eksempel legevakttjenester. Små kommuner som samarbeider med relativt større kommuner opplever at tjenestekvaliteten blir bedre, men også at de mister mer kontroll.
– Den absolutte størrelsen på kommunen ser altså ut til å ha liten betydning. Det som har noe å si er hvor stor samarbeidskommunen er i forhold til vertskommunen, sier Arntsen.
Et eksempel: Risør er i utgangspunktet definert som en mellomstor kommune. Om Risør med sine 6700 innbyggere samarbeider med Gjerstad med sine 2500 innbyggere, er Risør en stor kommune. Men om Risør samarbeider med Arendal, med nesten 46.000 innbyggere, blir Risør en liten kommune.
Forskeren mener at for å forstå helsesamarbeid mellom kommuner, må vi heve blikket fra enkeltkommunene, og se på omgivelsene rundt.
– Dette er funn som kommunene kan bruke for å forbedre samarbeidene sine. Størrelsen av samarbeidet, hvilken styringsform man bruker, og ikke minst valg av vertskommune har mye å si i praksis, sier Arntsen.
Risiko for å bli overkjørt
Jo mindre og fattigere en kommune er, desto mer samarbeider de med andre kommuner. Men også her er det viktig hvor stor kommunen er i forhold til de omkringliggende kommunene.
En liten kommune som er omgitt av kommuner som er mye større, deltar i mindre grad i samarbeid enn om den hadde vært omgitt av kommuner av lik størrelse.
– Om nabokommunene er store, er det alltid en risiko for at en mindre kommune vil bli overkjørt, sier Arntsen.
– Brukes som brekkstang
I arbeidet har han funnet at kommuner opplever store fordeler ved å samarbeide om helsetjenester, både når det gjelder kvalitet og når det gjelder å bygge solide fagmiljøer. På samme tid finner han at enkelte kommuner også opplever betydelige ulemper.
Likevel kan det se ut som om ulike regjeringer har trukket frem fordeler og ulemper ved interkommunale samarbeid alt etter hvilken reform de ønsker å gjennomføre. Før samhandlingsreformen vektla regjeringen fordelene ved at kommuner samarbeider. Da kommunereformen skulle innføres og regjeringen ønsket å slå sammen kommuner, vektla de ulempene ved å samarbeide.
Arntsen mener dette bidrar til å skape usikkerhet blant kommunene.
– Det kan nesten se ut som om ulike regjeringer bruker fordelene og ulempene som en brekkstang ut fra hvilken reform de ønsker seg. Derfor er det viktig å få på plass mer kunnskap om hva som faktisk er fordeler og ulemper ved interkommunalt samarbeid, sier Arntsen.
Doktorgradsprosjektet har vært finansiert av Aust-Agder utviklings- og kompetansefond sammen med Universitetet i Agder.